EMAPA: Cuando el Estado ignora la propiedad y quiere lavar lo ilegal

1.    El Caso EMAPA como Síntoma de una Enfermedad Mayor

En días recientes, la opinión pública se ha visto sorprendida por la detención domiciliaria de exautoridades de EMAPA, vinculadas a presuntos delitos de corrupción y la construcción de una planta procesadora de papa en la Ciudad de El Alto. La irregularidad no radica en el diseño de la obra ni en su costo, sino en algo mucho más elemental: el terreno sobre el que se levantó la infraestructura no pertenece al EMAPA. Según fuentes judiciales, el predio fue cedido por la Alcaldía de El Alto, pero sin que se haya consolidado jurídicamente el derecho de propiedad a favor de EMAPA.

Este caso no es un accidente burocrático ni un error aislado. Es la punta visible de un iceberg de prácticas sistemáticas que revelan una alarmante desviación del Estado respecto a uno de los pilares del ordenamiento jurídico: el respeto al derecho de propiedad. Peor aún, mientras se investigan estas conductas, se gestó en el ámbito legislativo el PROYECTO DE LEY Nº 173/2024-2025 (MI HOGAR, MI PATRIMONIO) que, lejos de sancionar tales irregularidades, pretende “regularizarlas” de forma retroactiva. Esto no es saneamiento, es blanqueo de ilegalidades.

La tesis es clara, cuando una entidad pública construye en terreno ajeno sin título inscrito a su nombre, no solo comete una violación flagrante al ordenamiento jurídico, sino que pone en riesgo la legitimidad del propio Estado como garante del orden jurídico. Y cuando, además, se busca una ley ad hoc para justificar lo injustificable, se está socavando la esencia misma del Estado de Derecho.

2.    La Propiedad Inmueble y la Intangibilidad de lo Ajeno

El derecho de propiedad, regulado en el Código Civil boliviano y la Ley de Inscripción de Derechos Reales de 15 de noviembre de 1887, no es una mera formalidad administrativa. Es un derecho real, absoluto (con las limitaciones legales), que confiere a su titular los atributos de uso, goce y disposición. Su eficacia frente a terceros depende de un requisito ineludible: la publicidad registral. Como lo establece el Artículo 1538.I, del Código Civil, “ningún derecho real sobre inmuebles surte efectos contra terceros sino desde el momento en que se hace público según la forma prevista por este Código” y el artículo 1 de la Ley de Inscripción de Derechos Reales “Ningún derecho real sobre inmuebles, surtirá efecto si no se hiciere público en la forma prescrita en esta lei. La publicidad se adquiere por medio de la inscripcion del título de que procede el derecho, en el respectivo rejistro de los derechos reales”.

Construir en un terreno sin ser su propietario registrado no es “una omisión técnica”. Es una invasión material y jurídica. El Código Civil, en su Artículo 127, es taxativo: “Todas las construcciones, plantaciones u obras hechas sobre o bajo el suelo pertenecen al propietario de éste”. Esta regla, conocida como accesión, implica que quien edifica en suelo ajeno, sin título legítimo, no adquiere derecho alguno sobre la obra. Por el contrario, se expone a consecuencias gravísimas:

•    Demolición forzosa, a su costa, si actuó de mala fe.

•    Indemnización limitada o nula, incluso si el propietario decide retener la obra.

•    Imposibilidad legal de inscribir la construcción en el Registro de Derechos Reales, pues carece de soporte dominial.

•    Responsabilidad administrativa, civil y penal de los funcionarios que autorizaron el inicio del proceso de contratación y el gasto público sin verificar la titularidad del suelo, en violación de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS), que exigen la disponibilidad legal del terreno antes de iniciar cualquier contratación.

Peor aún, si el dueño de la construcción actuó con conocimiento de lo ajeno del bien inmueble, como es presumible en entidades estatales que disponen de asesoría jurídica, su conducta podría configurar Avasallamiento (Artículo 351 Bis del Código Penal), un delito que castiga precisamente la ocupación ilegítima de bienes ajenos.

3.    El Caso de las Obras Públicas de EMAPA

El centro de acopio de papa en El Alto no es un caso aislado, casi la totalidad de las obras públicas de EMAPA y el SEDEM, podrían estar edificadas sobre predios sin título de propiedad inscrito a nombre de estas empresas estatales. Esto no es mera negligencia, es una política de gestión que invierte la lógica del Estado de Derecho.

Una entidad pública no puede actuar como si el territorio fuera un espacio sin dueño. El Estado, más que cualquier otro actor, debe ser ejemplo de rigor jurídico. Cuando decide construir una planta industrial con recursos del erario nacional, tiene la obligación de garantizar que el suelo sobre el que se levanta la obra sea suyo, no solo en la práctica, sino en el registro público. La ausencia de inscripción en Derechos Reales, en catastro municipal y en los estados patrimoniales de la empresa no es un “detalle”, es la prueba de que se omitieron pasos esenciales exigidos por la Ley N° 1178, las Normas Básicas de Contabilidad Integrado (NB-SCI) y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios (NB-SABS).

Este patrón revela una cultura administrativa donde la urgencia política se antepone al deber legal, y donde la inversión pública se ejecuta al margen de las garantías mínimas de transparencia y legalidad.

4.    La Pretensión de Blanqueo (Proyecto de Ley Nº 173/2024-2025)

Ante este panorama, en lugar de depurar responsabilidades, se propone una “solución legislativa”, un proyecto de ley que permitiría a las entidades públicas inscribir su propiedad sobre bienes inmuebles sin necesidad de demostrar el tracto sucesivo ni el antecedente dominial (Art. 7.I del proyecto). En otras palabras: basta con una “disposición emitida por autoridad correspondiente” para que el Estado se convierta en propietario registral.

Desde la perspectiva jurídica, esto es inaceptable. No se trata de facilitar trámites; se trata de legalizar ex post facto actos que nacieron viciados de nulidad absoluta. Esta norma es, en esencia, una ley ad hoc, diseñada para beneficiar a quienes incurrieron en conductas irregulares, violando principios constitucionales como:

•    La seguridad jurídica: que exige previsibilidad y estabilidad en las relaciones jurídicas, no la retroactividad selectiva para favorecer al poder.

•    La igualdad ante la ley: porque ningún ciudadano común podría acceder a un mecanismo similar para “regularizar” una construcción en terreno ajeno.

•    La protección del derecho de propiedad: que no puede ser vulnerado por el propio Estado y luego “reparado” mediante una ficción legal.

Peor aún, al dispensar el tracto sucesivo, pilar del sistema registral, se abre la puerta a que el Estado se apropie de bienes cuya titularidad real podría corresponder a comunidades, particulares, Universidades o Gobiernos Autónomos, sin siquiera requerir una prueba mínima de dominio. Esto no es saneamiento; es confiscación encubierta.

5.    Un Llamado a la Razón y a la Ley

Estamos ante una doble ofensa al orden jurídico: primero, el Estado invade propiedades ajenas como si fuera un actor privado sin escrúpulos; segundo, pretende que el Poder Legislativo le otorgue un salvoconducto retroactivo para borrar sus propios delitos de lesa legalidad.

A los legisladores les corresponde ahora una decisión de principios. Pueden ceder a la tentación de “arreglar rápido” un problema que ellos mismos ayudaron a crear, o pueden reafirmar que en Bolivia nadie está por encima de la ley, ni siquiera el Estado.

El derecho de propiedad no es un obstáculo burocrático; es un pilar de la libertad y la dignidad humana. Y el Estado, lejos de ser su enemigo, debe ser su primer guardián. Si hoy permitimos que se construya sobre arena y luego se declare que la arena era piedra, mañana no habrá fundamento alguno para exigir que nadie, ni siquiera el poder, respete la Ley.

Rechazar este proyecto no es obstaculizar el desarrollo; es salvar la credibilidad del Estado y la integridad del ordenamiento jurídico. Porque un país que no respeta la propiedad ajena, tampoco merece respeto.

Puedes consultar el Proyecto de Ley Nº 173/2024-2025 en la siguiente dirección: https://apisi.senado.gob.bo/images/9fe55405-8ab7-48df-adda-f6f2c3d746ba_1758073059.pdf