Cainco: Bolivia está más endeudada que nunca con 8.210 millones de dólares

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Santa Cruz
      La C�mara de Industria, Comercio, Turismo y Servicios de Santa Cruz (Cainco), ech� por tierra la pol�tica econ�mica del gobierno, al demostrar que Bolivia est� m�s endeudada que nunca con un monto que supera los 8.20 millones de d�lares.

      El endeudamiento interno es actualmente mayor al externo. La deuda p�blica total, acumulada hasta abril de 2008, alcanza los $us 8.210 millones de d�lares, compuesta por $us 2.235 millones de deuda externa y $us 5.976 millones como deuda interna.

      En Bolivia, durante los �ltimos a�os, y en especial en el periodo 1999 – 2005, la deuda p�blica externa ha sido elevada e insostenible, debido al elevado d�ficit fiscal y al bajo crecimiento econ�mico, dice un estudio de la Cainco presentado este jueves por Daniel Velasco, gerente general de la C�mara, junto con David Su�rez, ejecutivo principal del Centro (Cebec), el cual se denomina “Deuda P�blica Interna: Riesgos innecesarios y oportunidades perdidas”.

      En agosto de 2007, el Centro Boliviano de Econom�a (Cebec) de Cainco realizaron un an�lisis de la deuda p�blica externa e interna y su incidencia en el desarrollo econ�mico y social de nuestro pa�s. Ahora, existe preocupaci�n ya que la deuda p�blica se est� incrementando, lo que puede convertirse en un factor negativo para los objetivos de desarrollo econ�mico y social, es por eso que se profundiz� en el tema a trav�s de este estudio.

      Este estudio fue realizado ya que se vio la importancia de volver sobre esta tem�tica, a fin de conocer las causas que est�n motivando este incremento, determinar las consecuencias que pueden derivarse y, realizar recomendaciones a fin de encauzar este desfase que se presenta. A continuaci�n el informe completo.

LA DEUDA P�BLICA TOTAL EN BOLIVIA

     La deuda p�blica total, est� compuesta por la deuda externa y la deuda interna. La deuda p�blica externa se entiende como la acumulaci�n de pr�stamos efectuados por el gobierno boliviano con extranjeros, ya sean �stos organismos internacionales, pa�ses � sector privado.

      La deuda interna comprende principalmente t�tulos valores emitidos por el Tesoro General de la Naci�n (TGN), que pueden ser de corto plazo (Letras del Tesoro) o de Largo Plazo (Bonos del Tesoro). Igualmente, tambi�n se puede generar deuda del TGN por cr�ditos directos del BCB, as� como de la banca privada. De igual manera, el Banco Central de Bolivia emite t�tulos valores con similares caracter�sticas que las del TGN. Estos instrumentos de deuda son colocados, por lo general, entre el sector privado.

      El endeudamiento interno es actualmente mayor al externo. La deuda p�blica total, acumulada hasta abril de 2008, alcanza los $us 8.210 millones de d�lares, compuesta por $us 2.235 millones de deuda externa y $us 5.976 millones como deuda interna.

     En Bolivia, durante los �ltimos a�os, y en especial en el periodo 1999 – 2005, la deuda p�blica externa ha sido elevada e insostenible, debido al elevado d�ficit fiscal y al bajo crecimiento econ�mico, a pesar de las condonaciones, reprogramaciones y renegociaciones otorgadas por los organismos multilaterales y pa�ses acreedores.

      A partir de 2006, el saldo de la deuda p�blica externa se reduce sustancialmente, gracias a iniciativas de organismos multilaterales que, en base a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM’s), condonan pr�stamos con la condici�n de que los mismos sean direccionados hacia pol�ticas y programas de reducci�n de la pobreza.

      Por su parte, la deuda p�blica interna, compuesta por deuda del Tesoro General de la Naci�n (TGN) y deuda del Banco Central de Bolivia (BCB), comienza a manifestarse con mayor intensidad a partir de la segunda mitad de los a�os 90, a trav�s de la emisi�n de instrumentos financieros p�blicos en condiciones menos favorables para el pa�s que las ofrecidas en el plano internacional. Hist�ricamente, la deuda p�blica se originaba por el TGN, pero, a partir de 2006, el endeudamiento del BCB comienza a manifestarse con magnitudes elevadas

      El saldo de deuda p�blica interna muestra un comportamiento de continuo crecimiento, explicado por una fuerte aceleraci�n del endeudamiento fiscal, a trav�s de los instrumentos de deuda interna emitidos por el TGN y a partir de 2006, con una creciente participaci�n de la deuda asumida por el BCB.

      En abril de 2008, la estructura del endeudamiento interno es de 33.2% ($us 1.984 millones) originada por el BCB y 66.8% ($us 3992 millones) corresponde al TGN. En lo que respecta a la deuda del TGN, $us 2.611 millones son obligaciones con el sector privado ($us 1.618 millones a las AFPs y $us 993 millones a otros sujetos privados, principalmente vinculados con la provisi�n de bienes y servicios al Estado y a operaciones de mercado abierto), mientras que $us 1.381 millones el TGN le adeudar�a al BCB, como consecuencia de una deuda hist�rica de aproximadamente $us 780 millones y de $us 600 millones que recientemente ha asumido, con el objeto de crear un “Fondo para la Reconstrucci�n, Seguridad Alimentaria y Apoyo Productivo” aprobado mediante Decreto Supremo Nº 29453 de 22 de febrero de 2008.

NUEVOS RIESGOS

      La magnitud a la que est� llegando el endeudamiento interno, supone el surgimiento de nuevos tipos de riesgos que deben ser tomados en cuenta, como ser: elevadas tasas de inflaci�n, inestabilidad pol�tica del pa�s, desequilibrios fiscales, sobretodo en el incremento progresivo de los gastos corrientes.

      En lo que respecta a la deuda del TGN, el mayor endeudamiento, en los �ltimos a�os, se da con las AFPs. El financiamiento por parte de las AFPs se inici� en el a�o 1997, con la intenci�n de financiar la reforma de pensiones. Por lo tanto, a partir del a�o 2012 ya no solamente se tendr�n que cancelar los intereses de esta deuda, sino tambi�n el pago del principal de las obligaciones fiscales. El Estado ha recurrido a los recursos que administran las AFPs con la finalidad de financiar la reforma de pensiones, que cre� el sistema de capitalizaci�n individual en sustituci�n del antiguo sistema de reparto, que se encontraba con enormes dificultades financieras.

      La deuda del TGN con el BCB, a abril de 2008, asciende a $us 1.381 millones, que est� constituida principalmente por una deuda hist�rica que es la consolidaci�n de deudas de gestiones anteriores a 1992 y por los $us 600 millones del “Fondo para la Reconstrucci�n, Seguridad Alimentaria y Apoyo Productivo”, deuda asumida  en 2008.

       Respecto a la deuda que tiene el TGN con el BCB, que al ser entidades del sector p�blico llegan a acuerdos de diferimientos en su pago, surge la duda sobre el cumplimiento de la misma, tal como ha ocurrido en el pasado con la deuda hist�rica consolidada hasta 1992 que su pago ha sido pactado a muy largo plazo (se conoce extraoficialmente que es a 99 a�os), tambi�n puede acontecer lo mismo con los $us 600 millones del Fondo para la Reconstrucci�n, Seguridad Alimentaria y Apoyo Productivo. Al respecto, seg�n la Resoluci�n de Directorio Nº 024/2008 del BCB, las condiciones para este cr�dito es de 30 a�os de plazo, 1 a�o de gracia, tasa de inter�s de 2% a.a.

      Lo relevante de las finanzas p�blicas es que el gasto corriente se ha incrementado en el a�o 2007 respecto a 2006 en un 38%, que representan Bs 7.289 millones, lo que es contraproducente a la pol�tica del BCB de control de la inflaci�n a trav�s de la emisi�n de deuda. Es decir, por un lado el BCB retira dinero de circulaci�n en la econom�a a fin de reducir su incidencia en la elevaci�n de los precios de los bienes y servicios que se viene experimentando, mientras que por el otro lado el gobierno inyecta recursos financieros a la econom�a, como resultado, la inflaci�n sigue aumentando.

       El endeudamiento interno, en general, tiene condiciones m�s severas con relaci�n a la deuda externa, ya que tiene la caracter�stica de ser no-concesional. As�, la deuda p�blica a las AFPs, correspondientes a los Bonos Obligatorios, tiene una tasa de inter�s de 8% y un plazo de 15 a�os. A partir de 2003, los Bonos son expresados en UFV (Unidad de Fomento a la Vivienda) con una tasa de inter�s de 3%.

      A partir del a�o 2012, el servicio de la deuda interna sufrir� un sustancial incremento, como consecuencia el TGN deber� comenzar a amortizar la deuda principal que tiene con las AFPs, deuda que tiene su origen en 1997.

      Igualmente, los mayores pagos del servicio de la deuda pueden afectar el crecimiento econ�mico, al generarse la necesidad de contar con recursos financieros para destinarlos a cumplir con las obligaciones contra�das, rest�ndole recursos al sector privado para dinamizar la econom�a y presionar hacia un alza en las tasas de inter�s del sistema financiero.

      Respecto al endeudamiento que viene asumiendo el BCB, como consecuencia de la emisi�n de t�tulos valores con finalidad reducir el impacto en la inflaci�n retirando dinero en circulaci�n, tiene sus consecuencias negativas por el lado del costo de esta deuda, ya que la misma devenga un inter�s elevado, alrededor del 8%, que puede incidir en la sostenibilidad operativa del ente emisor. Tal es as�, que en 2007, el BCB tuvo una p�rdida de gesti�n de Bs. 11.897.932, como consecuencia, principalmente, de la diferencia entre el costo de las emisiones de deuda y el rendimiento de las colocaciones de las Reservas, as� como, por las diferencias de cambio por la apreciaci�n de la moneda nacional respecto al d�lar.

      El aumento de la deuda p�blica interna es un factor contractivo en la econom�a, puesto que le resta recursos financieros que pueden ser utilizados por el sector privado en la dinamizaci�n del aparato productivo.

 
DEUDA P�BLICA EXTERNA

      A partir del a�o 1993, la deuda p�blica externa empez� a crecer considerablemente, pasando de 4.000 millones de d�lares a 4.941 millones de d�lares en 1995; debido, principalmente, a importantes desembolsos de diferentes organismos multilaterales de financiamiento y, en menor medida, a nuevos cr�ditos de la cooperaci�n bilateral y  variaciones cambiarias.
 
     Desde 1996, se presentaron reducciones progresivas del saldo de la deuda p�blica externa, los mismos que se explican por diversos motivos:

Reprogramaciones (i.e. acuerdos stand by con el FMI);
Renegociaciones de pago (i.e. consensos logrados en el marco del Club de Paris);
Condonaciones de deuda en el marco del Alivio de Deuda para Pa�ses Altamente Endeudados (HIPC por sus siglas en ingl�s) y, a partir del a�o 2006, bajo la iniciativa de Alivio de Deuda Multilateral (MDRI por sus siglas en ingles).

      Gracias a los programas HIPC I en 1998 y, desde 2001, HIPC II, la deuda p�blica externa comenz� a disminuir considerablemente para llegar a 2.189 millones de d�lares en 2007, el nivel m�s bajo desde 1995. Sin embargo, durante 2008 se increment� en $us 456 millones respecto a 2007, alcanzando a un saldo acumulado de $us 2.235 millones, a abril de 2008.

      As� tambi�n, gracias al proceso de renegociaci�n de deuda efectuado en los a�os 90 en el marco del Club de Par�s[2], se obtuvo una disminuci�n del saldo de la deuda principalmente con diversos organismos bilaterales.

      Es importante mencionar que la deuda externa no concesional se han convertido actualmente en la de mayor participaci�n en la estructura de endeudamiento p�blico externo. De acuerdo con el BCB, del total del saldo de la deuda p�blica externa, 884 millones de d�lares (40%) contin�a teniendo condiciones concesionales, mientras que 1.351 millones de d�lares (60%) corresponde a pr�stamos no concesionales.

      Pr�stamos concesionales se refiere a las obligaciones del Estado con acreedores extranjeros, donde los t�rminos del contrato de deuda se gu�an en menor grado por condiciones de mercado. Es decir, con 20 a 40 a�os de plazo, periodos de gracia en general superiores a 10 a�os y tasas de inter�s que no llegan a 1% al a�o. Mientras que los t�rminos de contrato de deuda de los pr�stamos no concesionales son guiados enteramente por condiciones de mercado, donde, en general, sus tasas de inter�s est�n relacionadas con la tasa LIBOR[3], adem�s de presentar plazos y periodos de gracia menores (CAINCO, 2006).

INCIDENCIA DE LA REDUCCI�N DE LA POBREZA
 
       De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) los recursos captados por donaciones, nuevos cr�ditos o alivio de deuda p�blica externa ser�n destinados prioritariamente al financiamiento de sectores productivos que generen empleo y a intervenciones focalizadas para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODMs).

      En 1997 la incidencia de pobreza alcanzaba al 64% de la poblaci�n, mientras que, a finales de 2007, en Bolivia, 6 de cada 10 personas en promedio son pobres; es decir, que generan ingresos por debajo de la canasta b�sica. Asimismo, de acuerdo con las proyecciones realizadas por el Comit� Interinstitucional de las Metas de Desarrollo del Milenio (CIMDM), el cumplimiento de los ODMs se encuentra condicionado al desempe�o del PND en la generaci�n de excedente y la intensificaci�n del trabajo.

       Lo parad�jico sobre esto, es que la consolidaci�n de m�s y mejores empleos enmarcados en el plan de gobierno, se encuentra supedito a la inversi�n privada, nacional y extranjera, y en lo que va del a�o, los niveles de ambas han sido �nfimos, es m�s, se esperan cifras de desinversi�n por el lado de la inversi�n extranjera directa.

     Los ODM son un conjunto ampliado de las Metas de Desarrollo Internacional que fueron propuestas por el Comit� de Asistencia para el Desarrollo de la Organizaci�n de Cooperaci�n y Desarrollo Econ�mico (OCDR). La iniciativa defini� 8 objetivos, siendo uno de los m�s relevantes la erradicaci�n de la pobreza y el hambre.

       Este objetivo propone erradicar la pobreza extrema y moderada, reduciendo a la mitad la poblaci�n pobre, en base a las estimaciones realizadas en 1990. A 2015, la incidencia de pobreza moderada deber�a reducirse a 41%, mientras que la incidencia de pobreza extrema deber�a llegar a 20%.

       En el transcurso de los �ltimos nueve a�os, la pobreza moderada ha pasado de 63% en 1999, a 60% en 2006, por su parte, la pobreza extrema afectaba al 41% de la poblaci�n, y hasta 2006 alcanzaba al 38%, estas cifras indican que lograr cumplir las metas definidas, en relaci�n a la pobreza, es poco probable. Esto demuestra la poca efectividad del alcance de las pol�ticas p�blicas que se han venido ejecutando con recursos de la deuda externa condonada.

       Las pol�ticas de reducci�n de la pobreza lograr�an mayor grado de efectividad si son llevadas adelante en un ambiente propicio para el desarrollo de mayores inversiones, tanto privadas como p�blicas. El gran reto para reducir los niveles de pobreza se fundamenta en el desarrollo del sector privado. Primero, se requieren altos niveles de crecimiento ya que, solamente con un crecimiento elevado y sostenido, cercano al 8% por a�o, podr�a reducir la pobreza de 65% al 34%. Para ello, la inversi�n  privada tendr�a que aumentar del 6% actual, al 15%. Sin embargo, la inversi�n privada en nuestro pa�s ha permanecido deprimida en los �ltimos a�os.

      Ciertamente, en Bolivia, el nivel de deuda p�blica total en relaci�n al PIB ha pasado de niveles elevados, 63% y 64%, en 1996 y 2003. En 2006 la relaci�n fue de 59% y en 2007 baj� a 49%, sin embargo a abril de 2008 esta relaci�n se incrementa al 61%[4] . Con ello, se vuelven a tener indicadores elevados como los del pasado, con la tendencia a incrementarse por la deuda que viene asumiendo el BCB, con la finalidad de retirar dinero en circulaci�n.

INCOHERENCIAS DEL ENDEUDAMIENTO
 
      La l�gica del manejo financiero es que cuando existe un resultado positivo, estos saldos deber�an utilizarse en cumplir los compromisos econ�micos asumidos; es decir, en amortizar las deudas contra�das y en reducir o eliminar la pr�ctica del endeudamiento, particularmente de aquellos pr�stamos no-concesionales, como es el caso del financiamiento interno al cual recurre el TGN.

       Esta l�gica proviene de la teor�a econ�mica de la restricci�n inter-temporal del sector p�blico, que la emisi�n de instrumentos de deuda p�blica deber�a ser igual a la diferencia entre los ingresos totales y los gastos del gobierno. Si existiera un super�vit fiscal, como est� ocurriendo actualmente, deber�a dejarse de emitir instrumentos financieros que generen m�s deuda, y m�s bien, el super�vit deber�a utilizarse para disminuir el saldo adeudado.

      Este manejo financiero est� dirigido a mantener un equilibrio fiscal, dado que los ingresos p�blicos est�n muy relacionados con los ciclos econ�micos y con las coyunturas, principalmente externas, que pueden ser favorables o desfavorables. Es decir, en estos a�os de coyuntura favorable, que se ha traducido en mayores ingresos fiscales con que cuenta el TGN, es el momento ideal para “limpiar” las finanzas p�blicas, cancelando las obligaciones contra�das, evitando mayores endeudamientos y controlando el gasto p�blico corriente. A pesar de haberse generado super�vit durante el a�o 2006 y 2007, se presenta la incoherencia de un mayor y creciente endeudamiento interno.

      Se pone en claro manifiesto una gesti�n deficiente en la programaci�n de los flujos financieros del sector p�blico y, por lo tanto, se debe realizar una evaluaci�n minuciosa de las cuentas fiscales a fin de determinar los causantes de los desfases financieros que est�n motivando la continuidad del endeudamiento en momentos que no deber�an ocurrir.

       El Gobierno Nacional no ha agendado el pago de la deuda interna que tiene con el sector privado, ya que ha priorizado solo la deuda interna del sector p�blico, sin tomar en consideraci�n que los fondos administrados por las AFPs, son los ahorros de los trabajadores asalariados y personas sin relaci�n de dependencia laboral.

          La deuda p�blica interna entre diciembre de 2005 y marzo de 2008 se increment� en $us 2,787 millones. De este monto, $us 931 millones corresponden al endeudamiento del Sector P�blico No Financiero – Tesoro General de la Naci�n, TGN, (45% a las AFP y 55% al BCB). Los restantes $us 1,856 millones corresponden al endeudamiento del Sector P�blico Financiero – BCB que en su mayor parte corresponden a las Operaciones de Mercado Abierto que realiz� esta entidad con la finalidad de retirar circulante de la econom�a como medida para controlar la inflaci�n.

       El incremento de la deuda p�blica interna tiende a ser elevado y necesita encontrar mecanismos que permitan su reducci�n. En este sentido, la pol�tica fiscal y monetaria del pa�s podr�a contribuir a este objetivo. Por el lado de la pol�tica fiscal, se esperar�a que, dada la coyuntura de super�vit, el gobierno deber�a considerar seriamente eliminar, o al menos reducir, la obligatoriedad que tienen las AFP para comprar bonos del TGN.

      Esto permitir�a que por un lado las AFP liberen recursos para la inversi�n privada y, por otro lado el TGN no seguir�a incrementando su stock de deuda. Adicionalmente, el gobierno deber�a reducir los gastos corrientes, esto har�a que la pol�tica que viene aplicando el BCB de retirar dinero de la econom�a a trav�s de deuda que viene asumiendo por la emisi�n de bonos, a fin de reducir la inflaci�n pudiera tener resultados positivos, medida contractiva que deber�a dejarse de lado, una vez la inflaci�n retome niveles bajos.